讓中國的大飛機飛上藍天，既是國家的意志，也是全國人民的意志。2008年5月12日，國務院總理溫家寶在《人民日報》發表題為《讓中國的大飛機翱翔藍天》的署名文章，強調我們一定要把這件事情做成功，實現幾代人的夢想。同時，溫家寶總理在文章中明確指出：“要大大增強適航意識，適航審定部門要按照國際和國內的適航標準，從飛機的初始設計到整機組裝生產實行全過程的質量監控。”
根據《中華人民共和國民用航空法》和《中華人民共和國適航管理條例》，中國民用航空局是我國民用航空主管部門，任何單位或者個人設計民用航空器，應當向民航局申請并獲得型號合格證；制造民用航空器，需要經生產許可審定并獲得生產許可證，使用民用航空器，需要經單機適航檢查并獲得單機適航證。 因此，中國民航局承擔著國產大型客機適航審定的法定職責，大型客機只有通過民航局適航審定合格后才能夠進入民用航空市場。民航局通過制定頒布適航標準和規定，對民用航空器設計、生產和使用進行審定、監督、檢查和管理，以保證航空安全。同時，航空器設計和制造部門承擔表明適航符合性的主體責任，在其航空器設計、制造、試驗和試飛過程中，需嚴格按照適航規章開展設計、制造、試驗和試飛工作。針對大型客機研制這項國家工程，我們應嚴格遵循適航規律，堅持適航先行原則，不斷加強適航審定技術研究和隊伍能力建設，大力加強和深入推進適航工作。 適航是國產大型客機獲得商業成功的法定前提和重要保證，加強適航審定能力建設是國產大型客機翱翔藍天的必由之路，應將適航審定能力建設納入國家大型客機能力建設中統籌考慮，并努力將其納入國家“十二五”發展規劃。 一、大力加強適航審定能力建設，主動適應我國民用飛機產業的快速發展 第一，歷史證明適航審定能力是決定民用飛機成敗的重要因素。國際民機發展史表明，沒有強有力的適航審定能力支持，大型民用運輸類飛機的命運最終將是黯淡的。眾所周知，第二次世界大戰結束后，當時世界航空工業的兩個超級大國——美國和蘇聯，分別成功制造了大型飛機波音707飛機和圖-154飛機，并投入民用航空運輸領域，經過數十年的市場選擇，最后的結果值得我們深思。目前，世界大型民機市場幾乎完全由美國波音和歐洲空客兩大航空巨頭壟斷，而輝煌一時的蘇聯民用運輸機在市場上所占的份額不足0.5%。造成這種結果的最重要因素就是，飛機的安全性以及保證安全性的適航體系。 美國高度重視適航體系建設，早在1926年即在商務部成立航空司，并頒發第7號航空通報，對飛行員、航圖、導航和適航標準進行管理。1934年，航空司更名為航空局，開始制定民用航空規章（CAR）。從1934年到1958年相繼制定頒發了CAR04（飛機適航要求）、CAM04（要求和解釋材料）、CAR03（小飛機）、CAR06（旋翼機）、CAR04a-1（TSO）、CAR7（運輸類旋翼飛機）。1958年，航空局更名為聯邦航空局（FAA），并賦予其制定美國航空規章（FAR）的職責。波音707飛機于1958年獲得FAA型號合格證，獲得了適航批準。在美國嚴格的審定標準和審定程序下，該飛機具有良好的安全性和市場表現，共交付1010架，被譽為商用民航客機的典范。美國的適航體系也得到了世界上絕大多數國家的認可。 蘇聯圖-154飛機卻可謂命運多舛。該飛機于1966年開始設計，蘇聯當時沒有成體系的民用飛機適航標準，主要參考強度規范等。雖然蘇聯民用飛機和直升機適航標準聯合委員會于1967年制定了《蘇聯民用飛機適航標準》，但該標準涵蓋了運輸類飛機、直升機、發動機和螺旋槳等各種航空產品，適航要求不夠詳細和完善。1972年，圖-154獲得蘇聯民用航空部運送乘客許可并投入運行。該飛機雖然生產了900余架，但卻發生了56次重大事故，最終沒能在國際主流民機市場獲得認可。 歐洲空中客車公司在國際民機市場的崛起，從另一個側面說明了強有力的適航審定能力是大型客機成功的關鍵因素之一。歐洲為了在國際民機市場上和美國分庭抗禮，于1990年成立聯合航空局（JAA），大力加強適航審定體系和適航審定能力建設，為空中客車公司后來居上、進而在國際大型民機市場與波音公司平分秋色起到了支撐和保障作用。 縱觀歐美和蘇聯的運輸類飛機發展歷程可以看出，對于民機型號的發展，先進的航空工業基礎固然重要，但并不能保證其最終獲得成功。一個民機型號獲得成功的標志是其安全性得到公眾的認可，并且在國內國際航空市場上獲得一席之地。而向公眾表明安全性，則需要全面系統的適航規章和強有力的適航審定能力。 第二，加強適航審定能力建設是我國民用航空工業快速發展的迫切需要。當前，民用航空工業快速發展。我國正在開展的審定項目有ARJ21-700新支線飛機、Z15直升機、MA600螺旋槳飛機、Y12F輕型多用途飛機、N5B農用飛機、HO300水陸兩棲飛機、L7初級教練機、Z8F直升機、Y8F-600飛機等，即將開展的審定項目有C919大型客機、MA700螺旋槳飛機、JL600大型水陸兩棲飛機、Z11M直升機、C系列客機等型號。這些正在或即將開展的審定工作，給我國適航審定系統帶來了前所未有的壓力和挑戰。相對于民用航空工業的快速發展，適航審定能力建設中人力資源和審定技術研究手段兩個“跟不上”，日益成為制約適航審定能力提高的瓶頸。在人力資源方面，按照國際慣例，一個運輸類飛機審定項目需要50-70人、5-8年的時間，審查一個一般項目需要30人左右。為保證當前各項審查工作，我國審定系統人力資源已經非常緊張。面對即將開展的大型客機適航審定工作，我國審定系統人力資源將面臨更為嚴峻的挑戰。 在審定技術研究手段上，現階段我國適航審定系統適航審定技術研究工作的機制尚不完備，缺乏穩定的體系和人員開展長期可持續的研究工作，也缺少必要的配套條件（如相關實驗室等），更沒有形成局方的驗證能力。同時工業部門的驗證能力也不健全，尤其欠缺型號審定中的一些關鍵、重要驗證手段，如冰風洞、整機級電磁環境測試設施等。以ARJ21-700為例，隨著項目進展，一些新技術新要求隨之產生，我們無法從其他項目上獲取經驗，這就需要審定系統和工業方共同努力，針對相關技術開展研究，甚至不得不尋求國外技術支持，如整機級高強電磁輻射、閃電防護、電磁兼容等驗證試驗即是請國外公司幫助完成的。我國審定體系的發展如果沒有賴以長久發展的研究體系，僅依賴于向國外學習有限的先進技術，將在大型客機項目中面臨更多的困難和挑戰。 第三，加強大型客機適航審定能力建設是落實適航先行原則的根本要求。隨著我國具有自主知識產權的ARJ21-700型號審查工作進入攻堅階段，FAA的影子審查也正式提上日程。FAA明確提出，中國運輸類飛機取得FAA型號合格證的條件是：不僅飛機的設計制造要滿足FAA適航標準的要求，而且中國適航當局的審定能力也應與美國基本相當。ARJ21-700的審定工作表明，目前我國的適航審定能力與美國相比存在一定差距，尚需不斷提高與完善。大型客機項目將采用新技術、新標準，在設計中大量運用高度綜合復雜系統，復合材料應用范圍更加廣泛，配套供應商類型和數量大幅增加，這必將給適航審定工作帶來新的挑戰。建設強有力的中國民航適航審定能力，是大型客機適航取證工作順利進行的前提和基礎，也是大型客機成功走向民用市場、走向國際的重要保證。 2009年12月16日，大型客機基本總體技術方案經過評審并獲得通過，標志著大型客機轉入初步設計階段。中國商飛將在2010年向中國民航局提交大型客機取證申請，預計大型客機2014年首飛，2016年交付客戶使用。目前，中國民航局已經和中國商飛簽署了安全保障合作計劃，雙方將在適航方面開展大量工作，通過建立并逐步完善中國商飛飛機項目的設計保障體系和適航符合性驗證體系、及時確定型號合格審定基礎和符合性驗證計劃，來實現按時、高效地完成中國商飛飛機項目的型號合格批準和生產批準的目標。 “民機發展，適航先行”是民用航空產品開發的基本理念。隨著中國商飛向民航局提交大型客機型號合格證申請日期的臨近，盡快開展與之相匹配的法規體系建設、適航審定能力建設和適航審定隊伍建設工作已迫在眉睫。如果沒有健全的適航標準和法規體系，沒有布局合理的組織機構，沒有專業齊全、數量充分、能力足夠的適航審定隊伍的審查監控，沒有穩定的適航技術研究手段提供支撐，就無法順利開展大型客機的型號審查工作，其適航性和安全性也就無從談起，更不能保證大型客機項目的最終成功。 二、深刻認識加強適航審定能力建設的著力點和關鍵點，積極應對我國大型客機適航審定的嚴峻挑戰 從1987年國務院頒布適航管理條例以來，經過20多年的發展，我們建立了我國的適航審定系統，并為我國航空工業的發展和民航運輸業的發展提供了良好的服務。在適航審定工作中，先后完成Y7-100、Y7H-500、Y7-200A、新舟60、Y8F、Y8F-100、Y8F-200、Y8F-400等運輸類飛機，Y5B、Y11B、Y12Ⅱ、Y12Ⅳ、Y12E、N5A、小鷹500等正常類飛機，Z9A、Z11、Z11MB1、H410、H410A、H425等直升機，WJ5A-1、WJ5E、WJ6、WJ9、HS6K、WZ8A/WZ8D等發動機，J12B-G15、J16-G10、J16-G10A、J17-G13、JL-2/JL-3等螺旋槳的合格審定和批準，完成AD-100等多個初級類航空器限用類航空器型號的設計審查和批準，向外國制造商頒發航空器、發動機、螺旋槳型號認可證238份，補充型號認可證307份，設計批準認可證45份。1995年，我國與美國在小飛機型號審定上建立了適航雙邊關系，標志著我國的23部飛機適航審定能力獲得了FAA的認可，同時，我國在航空輪胎、救生衣等機載設備的適航審定方面也得到FAA的認可。目前，我國已經與美國等國家建立了相應的適航雙邊關系，20架MA60飛機出口到剛果等7個國家；95架Y12系列出口到烏干達等20個國家。通過這些型號審定工作，保證了我國民用航空產品的安全性，提高了我國的適航審定能力，推動了國產航空產品走向國際市場。 但要清醒地看到，與國外民機產業發達國家相比，我們的適航審定能力仍有差距；在適應國內快速發展的民用航空工業形勢、充分滿足其對適航審定能力的需求方面，我們的適航審定能力同樣有待進一步改善提高。突出表現為兩個主要矛盾：一個是國際審定技術快速發展與我國適航審定能力相對滯后的矛盾；一個是國內民用航空工業的快速發展與有限的適航審定能力的矛盾。具體表現為以下五個方面： 第一，適航審定法規體系有待進一步完善。我國在較短時間內完成了適航規章建設，并接近國際同等水平，但也存在一些問題。一是適航規章的修訂更新與國際先進水平相比相對滯后。我國適航規章修訂間隔較長、實時性較差，難以保證我國適航法規與國際先進水平相一致。以《運輸類飛機適航標準》為例，現行有效的為第三次修訂的版本CCAR25-R3，安全性要求相當于美國FAR25部的第100號修正案，而FAR25部現在已頒布到第129個修正案。 二是現有法規體系不夠健全，未能完全覆蓋法規體系各個層面，尤其缺乏基礎性的、用于指導規章使用的解釋性、程序性、指導性文件和手冊。美國FAA基礎性法規文件的編制成熟、完善，頒布的各類咨詢通告、工作程序、手冊和指南等支持性資料豐富、實用，且持續更新，為審定工作的開展提供了有力的保障。我國由于長期缺少民機項目的審查需求，且現有審定系統人力資源緊張，耽于具體工作，無力潛心研究規章，導致在法規體系建設方面有所欠缺，已頒布的咨詢通告僅39份、適航程序僅34份，并且存在部分文件沒有及時更新、部分內容不夠細化等問題。相比于FAA的237份適航管理工作程序、適航政策和運輸類飛機175份咨詢通告，我國法規體系不能充分滿足大型客機的適航要求。 第二，適航審定組織體系不能充分滿足民用航空工業發展要求。我國經過多年的建設和探索，已經建立起兩個層次的適航審定組織體系：第一層是民航局航空器適航審定司，負責立法決策；第二層是2個航空器適航審定中心和7個地區管理局適航審定處，其中2個審定中心負責開展審查工作和立法支持，7個適航審定處負責行政監督檢查。 FAA作為國際先進的適航審定體系，其組織機構完善健全、布局合理。FAA的審定體系組織機構有三個層次：第一層是FAA總部的適航審定司，負責相關政策制定；第二層是根據工業布局和專業分工，在不同區域設立的運輸類飛機、小型飛機、旋翼類航空器、發動機和螺旋槳四個適航審定中心，負責審定政策標準化和所轄地區辦公室及適航審定項目的管理；第三層是每個審定中心所轄地區中負責具體審查工作的航空器審定辦公室、制造檢查地區辦公室、證件管理辦公室和制造檢查衛星辦公室。審定中心和各地航空器審定辦公室的分布充分考慮美國航空工業布局，例如，運輸類飛機審定中心位于波音公司所在地西雅圖。 歐洲適航審定體系的組織結構包括位于歐洲航空安全局（EASA）總部的審定司、批準與標準化司、法規司等。其中審定過程中對設計單位和制造單位的批準職能歸屬批準與標準化司。審定司下設產品處、專家處、飛行標準處和合格審定政策計劃處；各處又細分為多個室，如產品處下設大飛機室、通用航空室、旋翼機/氣球/飛艇室、推進系統室、設備零部件室、環境保護室、適航指令和安全管理及研究室，共7個室；專家處下設結構室、飛行室、電氣系統室、航電系統室、軟件和復雜電子硬件室、動力裝置室、客艙安全室、環控系統和防冰室、人為因素室、液壓機械室，共10個室。EASA通過合理的組織機構和細化的分工保證龐大的歐盟航空工業審定工作的開展；同時，EASA各成員國的適航當局審定隊伍承擔了大量的基礎審查工作，這進一步解決了地域等問題，同時又保證了工作效率和效果。 相對而言，我國的適航審定組織體系尚不完善，地域布局與民用航空產業布局不完全符合。其次，考慮到我國航空工業發展現狀與趨勢，現有組織體系在職能劃分上不夠細化，缺少地區符合性檢查等第三個層級。此外，審定中心專業結構尚需完善，目前我們正在建設運輸類飛機審定中心和小飛機審定中心，但還沒有組建發動機審定中心、驗證技術研究機構和航油航化適航審定中心。 第三，適航審定人員數量嚴重不足，審定隊伍專業不齊備，缺乏適航審定專家型人才。目前，中國適航審定系統分布在2個審定中心和7個地區管理局審定處的一線審定工程師共129人。而美國FAA的適航審定系統有近1300人的審定隊伍；歐洲的審定隊伍包括EASA的約450人（計劃兩年內發展到800人）和31個EASA各成員國的審定隊伍，規模更為龐大。相對于大型客機未來的審定工作需求，以及航空工業快速發展對適航審定的需求，我國審定系統人力資源嚴重不足。 人力資源短缺的矛盾在ARJ21項目上已很突出。面對ARJ21-700項目的合格審定工作量大、難度高，以及申請人適航工程能力與經驗不足的現實，為保證型號的順利進行，民航局組建了一支集全國審定系統之力的“國家隊”承擔這項審定任務，這支近70人的隊伍除了該型號的審定任務，還要承擔其他工作，長期處于超負荷工作狀態。 除了適航審定人員數量不足外，一個更為嚴重的制約因素是現有適航審查隊伍中專業人才不齊備，如適航審定專家隊伍還沒有建立起來，局方試飛員嚴重短缺。在型號合格審定試飛工作中，局方試飛是型號審定過程中不可或缺的重要組成部分，對保證飛機的安全性十分重要。根據國際適航審定慣例，運輸類飛機試飛工作約為2000飛行小時，其中三分之一左右的試飛工作應由局方試飛員完成。而目前我國的局方試飛員隊伍仍處于初期起步階段，這已成為制約型號試飛工作的瓶頸之一。 第四，適航審定系統缺乏長期穩定的適航審定技術支持，適航審定技術研究缺乏必要的設施和手段。適航審定是一項技術性很強的工作，涉及多個專業領域，對適航審查人員有很高的專業素質和技術積累要求。適航審定工作的開展不能僅靠審查人員一部規章、一支筆簡單進行，規章的每一條要求都必須通過相應技術手段實現并驗證，這需要有相應的審定技術研究體系做支撐，通過開展長期、穩定的適航審定技術研究，形成審定人員的技術積累并轉化為審定能力。 FAA的適航審定能力在世界上是領先的，這很大程度上得益于美國國會對FAA開展適航審定技術研究的重視與投入。FAA通過建設技術實力雄厚的科研體系，一方面解決審定中實際面臨的應用技術難題，為其審定工作開展提供強有力的技術支持，保證了民用航空安全；另一方面，對相關技術發展趨勢進行研究，滿足并引領美國民機制造業發展。 FAA的適航審定研究體系主要包括三方面，一是其主要技術支持來源FAA技術中心，該中心擁有約3000名技術研究人員，是FAA的核心研究、測試與評估機構；二是美國的高等院校、研究院所，均可以獲得FAA研究資助，目前全美有20多家涉及航空技術的大學參與其中。FAA還通過與學術研究院所達成合作協議，擁有多個重點科研基地以開展關鍵項目和技術研究；三是由FAA發起的由來自適航當局、研究機構、制造商的專家組成的專家工作組。 目前，我國適航審定體系主要依靠在審查過程中的經驗積累和在國際經驗交流與合作中學習國際先進技術，提升自身審定能力。與FAA常年體系化、應用性和前瞻性的研究相比較，我國審定當局尚未建立起完善的適航審定技術研究體系和研究隊伍，缺乏必要的研究設施，這將嚴重制約適航審定能力的可持續發展。 第五，適航審定經費缺乏長效保障機制。民航局新建的上海和沈陽兩個審定中心是中編辦批準的核定補助事業單位，所核定的事業經費不足以維持其正常運行。而作為公益類事業單位，除國家下撥的事業經費外，沒有創收和任何其他經費來源，運行經費較為緊張。特別是新成立的單位，由于需要主持、參與適航審定以及培訓新引進人員等，資金缺口較大，每年需要民航局進行經費補貼，而這只能是權宜之計，急需建立長效的經費保障機制。 三、全面加強適航審定能力建設，有效推動我國大型客機適航審定順利進行 適航是大型客機進入市場的前提，是保證大型客機安全性的基礎。而適航審定能力是確保大型客機適航性的重要組成部分，應大力加強其建設，努力實現大型客機研制能力與適航審定能力協調一致的發展和提升。為適應我國民用航空工業的發展現狀和長遠規劃，適航審定能力建設應按照“總體規劃、分步實施、突出重點、急用先行、合理布局、國際接軌”的原則，整體規劃適航審定能力建設方案，分步實施建設內容，優先考慮滿足大型客機項目，形成與國際接軌的適航審定能力。 第一，優先滿足大型客機適航審定需要，穩步推進適航審定法規體系建設。進一步加強適航管理程序建設，深入開展適航標準、咨詢通告體系建設，著力實施適航標準審定技術指南和適航工作手冊等審定文件體系建設，逐步形成自主制訂、修訂適航標準的能力和完善的適航規章文件體系。進一步改進我國適航規章修訂的形式，實時修訂，及時將航空運行中發生的安全問題、航空新技術的應用等反映到規章要求中，保障航空業的安全性水平。 優先滿足大型客機適航審定需要，加快進行運輸類飛機適航審定標準體系建設，進一步完善運輸類飛機適航管理程序和技術咨詢通告體系，著力開展運輸類飛機適航審定技術指南和適航工作手冊體系建設。 第二，緊密圍繞大型客機發展規劃，著力開展適航審定組織體系建設。根據我國以大型客機研制為核心的民用航空工業發展規劃和布局，進一步健全適航審定組織體系，為制訂、貫徹和實施適航法規體系提供根本保障。根據航空工業布局，在省（市）監管局建立三級適航審定機構，或類似FAA的制造檢查地區辦公室，形成布局合理、與我國民用航空工業發展相適應的適航審定組織體系。進一步完善上海適航審定中心、沈陽適航審定中心組織機構建設。新建適航驗證技術研究中心、發動機適航審定中心、航油航化審定中心。 第三，主動適應大型客機適航審定需求，持續強化適航審定人力資源建設與開發。根據審定組織體系建設，以開展大型客機適航審定為契機，加大人才培養力度，造就一支高水平審定隊伍，加快培養一批具有世界前沿水平的高級專家。對審定特殊人才給予特殊待遇，建立局方試飛員隊伍。通過引進與培養相結合的方式，擴充適航審定人員數量，完善審定人員專業分布。進一步加強適航審定培訓體系建設，健全培訓制度，開展適航審定經驗總結和交流，提高適航審定人員技術水平和審定能力，形成一支技術水平先進、專業分布合理、人才梯隊合理的適航審定隊伍，為我國民用航空的適航審定提供人才保證。 第四，積極推進大型客機適航審定進程，不斷加快適航審定技術研究和驗證技術研究。根據我國適航能力現狀和民用航空工業發展需求，全面開展適航審定基礎技術研究，系統開展適航審定管理技術研究。全面加強適航審定技術的研究基礎和研究手段建設，形成相對固定的審定技術支持機構，系統、完整、深入地開展適航審定技術研究，為適航當局提供穩定的、適應現代民用航空工業需要的適航審定技術支持。深入開展適航審定技術和驗證技術專項研究，解決適航審定過程中的關鍵和疑難問題。 主動適應大型客機審定需求，優先開展運輸類飛機適航審定標準的修正案、咨詢通告、審定政策等研究。加快運輸類飛機適航審定技術的研究基礎和研究條件建設，積極開展大型客機全球采購模式下的適航審定管理模式、政策和程序研究。積極開展大型客機采用新技術、新標準、新方法以及新穎獨特設計引發的專用技術及其審定和驗證方法研究。 綜上所述，適航審定能力建設不僅對航空器本身的安全運行具有至關重要的影響，而且關系到我國民用航空工業的持續健康發展，是大型客機商業成功的必由之路。隨著我國大型客機項目的快速發展，加強適航審定能力建設勢在必行，刻不容緩。 研制大飛機是黨中央、國務院在新世紀作出的具有戰略意義的重大決策。我們相信，在以胡錦濤同志為總書記的黨中央的堅強領導下，在有關各方的大力支持下，只要我們有百折不撓的決心和鋼鐵般的意志，齊心協力，扎實工作，積極應對各種困難，我們就一定能夠實現中華民族自主研制的大型客機翱翔藍天的偉大夢想。
