改革開放以來，隨著我國民航事業持續快速發展，原有的民航管理體制進行了重大改革，運輸生產經營部分組建為航空公司，與此同時新的航空公司不斷涌現。本文根據我自己所經辦的事項和查閱的資料，介紹設立航空公司管理的變化，并談談對這個問題的認識。
承辦深航批文 1985年，我在中國民用航空局（Civil Aviation Administration of China，簡稱“民航局”）辦公室政策研究室工作。政研室的主要任務是起草重要文稿和開展調查研究，并參與體制改革工作。體改辦和政研室的辦公房間相鄰。 記得那年，深圳特區提出要辦一家航空公司，成立了籌備班子，負責人是深圳市科委副主任葉華明同志。他是革命先輩葉挺將軍的兒子。大約是在9月初的時候，深圳航空有限責任公司（Shenzhen Airlines Ltd.，簡稱“深航”）籌備組派張孚生同志到民航局匯報，他是西工大的教授，到深圳工作后參加公司的籌建。當時他們心情比較急切，希望給個明確答復，但局里不太掌握情況。我向時任局長胡逸洲同志和副局長郭浩同志匯報，建議派人到深圳了解一下。這一建議成了毛遂自薦，二位領導即指派我去一趟深圳。 那時深圳還沒有通航，我與張孚生同志一起乘飛機經廣州轉乘汽車到達深圳。我們一路溝通，我說辦航空公司白手起家難度很大，建議他們與原有企業合作，他接受了我的觀點。我在深圳先到市政府見了葉華明等同志，聽取籌備情況介紹并詢問了有關問題，接著和籌備組的同志一起去看了當時的深圳南頭機場。那是一個主要供通用航空使用的機場，只能起降小型飛機。深圳市當時的打算是立足現有條件，先辦一個支線航空公司。我請他們以市政府名義向民航局行文，對有關問題進行補充說明。我回到北京向局領導作了匯報，不幾天收到了深圳市的報告。根據局領導決定，我起草了同意組建深圳航空公司的批復，發出時間是1985年9月23日。《新中國民航50年大事記》有此記載。 深航籌備時間較長，遲遲沒有開業，具體情況了解不多。據說與深圳機場沒有建成也有一定關系。現在的深圳航空有限責任公司，系1993年8月獲得經營許可，2005年11月又進行了股權轉讓。目前該公司已有80多架飛機。2008年完成運輸總周轉量25億噸公里、旅客運輸量1207萬人。深航已不是原來開辦的投資人，但公司籌建是否沿用起初的批文，我未作考證。 那次我去深圳未讓深航籌備組接待。在深圳除了解深航籌備情況外，還去了當時的深圳白云航空服務公司。該公司系原民航廣州管理局與深圳機場籌建處合辦，在深圳沒有通航的情況下，開展深圳至廣州“一票到底、全程服務”的陸空聯運業務。我回京后就此寫了一篇短稿，刊登于1985年9月24日的《人民日報》。1991年12月，深圳黃田機場建成通航，2008年旅客吞吐量達到2140萬人次，位居全國城市第4位、機場第5位。深圳機場的建成支撐了深圳航空公司的成立和運營，保證了深圳航空運輸的飛速發展。 制定許可規章 以上辦理深航組建批準文件，所依據的是1985年5月發布的《國務院關于開辦民用航空運輸企業審批權限的暫行規定》。這個規定共16條，明確了設立該類企業的基本條件和程序。發布時《人民日報》作了報道，并配發了“發展航空運輸的一項重要措施”的本報評論員文章。《暫行規定》的起草人是劉功仕同志，評論員文章是由我代寫的草稿。1985年10月，民航局與國家工商局聯合發布了《關于開辦民用航空運輸企業審批程序的通知》，進一步明確先由民航局批準公司成立，工商行政管理部門再核發營業執照。1993年1月，民航局又發布了《開辦航空運輸企業審批基本條件和承辦程序細則》，共21條。這些規定為當時開辦航空公司管理提供了基本依據，發揮了重要作用。 隨著我國民航事業的快速發展和市場化改革進程，開辦公司管理作為航空運輸市場管理的重要組成部分，需要進一步完善和提高。特別是1995年10月30日全國人大常委會通過了《中華人民共和國民用航空法》，1996年3月1日開始施行，第92條對設立航空公司作了原則性規定，需要通過行政法規和部門規章予以細化。2003年8月全國人大常委會通過了《中華人民共和國行政許可法》，2004年7月1日開始施行。該法要求把行政審批轉變為行政許可，并規范各種行政許可辦法。 民航總局根據國務院部署，對貫徹實施《行政許可法》作了全面安排，加快行政許可規章的制定和完善。這時我在民航總局副局長任上分管運輸司，該司負責國內航空運輸市場管理工作。司長是李江民同志，史博利副司長分管這項工作，市場監管處由張英和劉鋒同志負責。他們根據總局安排，抓緊起草《公共航空運輸企業經營許可規定》（草案）。經征求各地區管理局和航空公司意見后，將送審稿提交政策法規司。司長袁耀輝同志非常支持，分管副司長馬正同志給予有力指導。2004年12月16日，時任局長楊元元同志主持召開民航總局局務會議，通過了這一規定并予以公布，自2005年1月15日起施行。1993年1月16日民航局發布的《開辦航空運輸企業審批基本條件和承辦程序細則》即行廢止。兩個規章相隔12年。 《公共航空運輸企業經營許可規定》共7章、70條。在第一章《總則》的第5條，明確了這項經營許可的4條基本原則，一是建立和完善統一、開放、競爭、有序的航空運輸市場；二是符合國家航空運輸發展的宏觀調控政策；三是保障航空運輸安全、提高運輸服務質量和維護消費者合法權益；四是堅持公開、公平、公正的原則。第二章第7條為設立公共航空運輸企業應當具備的條件，是對民航法第92條的擴展，一是具有不少于3架購買或租賃的航空器；二是具有符合要求的經營管理人員；三是具有符合要求的專業技術人員；四是具有不少于國務院規定的最低限額的注冊資本；五是具有經營所需的基地機場和設施設備。從第三章開始，對許可程序、許可證變更、監督檢查、法律責任等作了規定。 三輪辦企熱潮 法制建設是為經濟社會發展服務的，民航行政管理必須不斷適應行業快速發展和深化改革的客觀要求。以上1985、1993、2004年對設立公共航空運輸企業管理規章的初定、修改和調整，恰好對應三輪開辦航空公司的熱潮。 上世紀80年代中期，我國出現第一輪興辦航空公司的熱潮。1985、1986年間，各地宣布和要求成立航空公司的有30多家。民航局批準地方政府成立及與地方聯合組建航空公司有12家，實際辦成的有9家，目前經營的有5家，即廈航、上航、武漢航、四川航、中聯航；曾有的新疆航、中原航、浙江航、貨運航，都經重組、變更而注銷。80年代后期我國民航原有系統進行體制改革，成立了6家骨干航空公司。 我國第二輪興辦航空公司熱潮是在1992年至1994年。這期間民航局共批準籌建航空公司14家，有12家公司辦成獲得經營許可。加上1995年以后成立的公司，目前還在經營的有8家，即海航、深航、山東航、新華航、長安航、貴州航、山西航、郵政航。曾有的南京航、福建航、長城航、天鵝航，經重組、變更而注銷。在此期間，原有企業控股成立、目前仍在經營的，有東航所屬江蘇航、中貨航，南航所屬珠海航、汕頭航等子公司。 2004年至2006年，我國又興起第三輪興辦航空公司熱潮。這三年共有16家公司獲得經營許可，還有少量未完成籌辦。加上在此前后設立的公司，2002年以來成立目前正在經營的公司有21家，即揚子江快運、長城貨航、東海航、國貨航、鷹聯航、春秋航、奧凱航、華夏航、祥鵬航、翡翠航、東部快線航、吉祥航、昆明航、重慶航、鯤鵬航、東北航、西部航、銀河航、金鹿航、大新華有限、大新華快運。其中2005年獲得經營許可的鷹聯航股權已全部轉讓，奧凱航曾發生停航事件。2006年獲得經營許可的東星航，已被裁定破產。 作為中央企業的9家航空公司于2002年進行聯合重組，成立中國航空、東方航空、南方航空三大航空企業集團，并與民航總局脫鉤，歸屬國務院國資委。聯合重組中，西南航和浙航、西北航和云南航、北方航和新疆航，分別注入三大集團控股的國航、東航、南航股份公司，改為其分公司后注銷法人資格。 截至2008年底，我國共有具有獨立法人資格的航空運輸企業41家，其中客貨兼營的公司32家，專營貨運的公司9家。41家航空公司注冊資本總額為430億元，其中注冊資本2億元以下的11家（含1億元及以下的7家）。在41家公司中，屬大中型航空公司控股和參股的公司有24家，其中海航和南航最多，國航和東航各控股3家公司。完全由非航空運輸業投資人設立的航空公司為10家。 幾點認識 行業內外對設立航空公司管理十分關注，對航空公司多與少、行業競爭強與弱的問題，仁者見仁，智者見智。在新中國民航事業成立60周之際，回顧發展進程，總結改革經驗，結合以往的一些觀點，我有以下認識。 一是航空公司的興辦促進了航空運輸的發展。我國興起開辦航空公司熱潮，是有其客觀必然性的。這種現象是在國民經濟快速發展，改革開放積極推進，航空運輸需求旺盛的情況下產生的。不同類型的航空公司相繼成立，增加了行業的運輸能力。2008年，改革開放以來新設航空公司（即原來民航系統以外的企業）完成運輸總周轉量已占全行業的28%，其發展速度明顯高于行業平均速度。 二是市場競爭促進了經營管理的提升。新公司的成立增加了行業的活力。它們當中的多數管理是好的，觀念比較新，機制比較活，隊伍比較精。新公司在建立現代企業制度、完善法人治理結構方面走在了前頭，在開拓市場和降低成本方面有不少創新。所有公司都在競爭中改善經營管理，提高發展質量和效益。 三是市場開放要用市場機制。航空運輸市場開放是必然的，但必須遵循市場規律。市場競爭的法則是優勝劣汰。首先是如何審核設立航空公司的資質，即進入市場的“門檻”問題。這方面的法規還不夠完善。對設立航空運輸企業的注冊資本，至今未能按《民航法》的要求，作出明確規定。在此項管理中，還應按公平、公正、公開的原則，對新設航空公司經營管理和專業技術人員進行嚴格審核，使之達到經營許可的要求。 四是要加強和改善宏觀調控。這在《公共航空運輸企業經營許可規定》中已作為一條遵循的原則。應增強宏觀調控的預見性、主動性和有效性。航空業的競爭性是一個值得深入研究的重大課題。競爭是市場經濟的基本屬性，競爭才能促進發展。但競爭既要充分有效，又要規范有序；既要防止競爭不足而缺乏活力，又要防止競爭過度而浪費資源。后者在當前更應引起注意。 五是充分認識航空運輸企業的特點。航空公司是資金、技術和風險密集的企業，一定要有必備的資金、設備和人員。許多小型航空公司由大型公司控股，或在發展過程中進行了聯合重組，說明規模效益十分重要。最后一輪興辦的航空公司，有的比較成功，也有的在短時間內出現波折。對航空運輸企業特殊要求認識不深，加之遇到國際金融危機等因素的嚴重沖擊，有的公司在激烈的競爭中喪失了生存能力。這是經受市場洗禮的結果。 （作者系東航集團公司黨組書記）
