在航空器跨境轉(zhuǎn)移活動中，面對各國民航當(dāng)局不同的適航法規(guī)體系和參差不齊的監(jiān)管水平時，國際民航組織現(xiàn)行適航標(biāo)準(zhǔn)可作為國家間相互承認(rèn)、平等對話的平臺。因此，準(zhǔn)確理解并合理應(yīng)用國際民航組織適航標(biāo)準(zhǔn)，將更好地尋求和維護(hù)中國民航的權(quán)益。
“民機(jī)發(fā)展、適航先行。”適航是民用航空器安全性能的保證，是航空器走向國內(nèi)外航空市場的前提。國際民航組織（ICAO）是制定國際適航標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)文件的權(quán)威機(jī)構(gòu)，這些標(biāo)準(zhǔn)提出了完整的國際通行適航最低標(biāo)準(zhǔn)，可為各締約國通過其國內(nèi)的航空法規(guī)所承認(rèn)并予以實施。中國作為《國際民用航空公約》（以下簡稱《公約》）的締約國，這些標(biāo)準(zhǔn)在納入中國民航適航規(guī)章的同時，也成為民機(jī)走向國際市場必須邁過的“門檻”。
近年來，隨著國際航空活動的不斷深入開展，國際間航空器跨境轉(zhuǎn)移活動也隨之有所增加。然而，由于業(yè)界對國際民航組織現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的理解層次不同，且不同國家間的航空器適航法規(guī)、要求和做法存在較大差異，導(dǎo)致航空參與方工作的重復(fù)和低效，并成為了制約國際間航空器跨境轉(zhuǎn)移活動發(fā)展的瓶頸。
為在國際民航組織及國家現(xiàn)行法規(guī)框架內(nèi)更好地協(xié)調(diào)和便利航空器跨境轉(zhuǎn)移活動，國際民航組織意識到統(tǒng)一各國對國際適航標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識的重要性。因此，本研究根據(jù)在國際民航組織的實際工作經(jīng)驗，解讀國際民航組織現(xiàn)行適航文件體系和標(biāo)準(zhǔn)，力求使中國適航管理人員更好地理解國際通行適航標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)和裕度；同時闡明即將適用的《公約》附件 8《航空器適航性》（第12版）的主要修訂趨勢及內(nèi)容。
1、國際民航組織適航相關(guān)文件
國際民航組織的技術(shù)文件體系有著明確的位階關(guān)系，該組織依據(jù)《公約》的根本原則，自上而下的制定和維護(hù)《公約》的 19個附件及近千份指導(dǎo)材料（如：技術(shù)手冊（Doc）、通告（Cir））。依據(jù)文件的位階關(guān)系，以下對國際民航組織適航相關(guān)的文件進(jìn)行逐級解讀。
《公約》中適航相關(guān)規(guī)定
《公約》第十七條、第十八條、第二十條、第二十九條、第三十一條、第三十三條、第三十九條、第四十條、第四十一條和第八十三分條均與適航（航空器、發(fā)動機(jī)、螺旋槳或部件符合其經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計并處于安全運行狀態(tài)的狀況）相關(guān)，如圖 1所示。第二十九條、第三十一條和第三十三條規(guī)定，從事國際航行的每一航空器應(yīng)攜帶登記證和適航證。適航證由登記國頒發(fā)或核準(zhǔn)，其條件是須等于或高于根據(jù)公約制定的最低標(biāo)準(zhǔn)。締約國應(yīng)承認(rèn)由登記國頒發(fā)或核準(zhǔn)的適航證的有效性。
圖 1 《國際民用航空公約》中與適航性相關(guān)的條款
這里聚焦于“適航證”和“登記證”是因為適航證體現(xiàn)了完整的最低國際適航標(biāo)準(zhǔn)，保證航空器進(jìn)入或飛越一國領(lǐng)土，同時達(dá)到保護(hù)其他航空器、人員和財產(chǎn)的目的。適航證按照登記國（航空器在其登記簿上作了登記的國家）的法律更新或保持有效，并由登記國確保該航空器的持續(xù)適航（使航空器、發(fā)動機(jī)、螺旋槳或部件符合適用的適航要求并且在其整個使用壽命期間處于安全運行狀態(tài)的一套過程）；登記證則載明登記國信息。因此，航空器登記是規(guī)范國際間航空器運行的基礎(chǔ)，而航空器適航是航空器國際間安全運行的保障。行業(yè)內(nèi)也普遍認(rèn)為“適航證”和“登記證”是飛機(jī)上最重要的兩個證件。
適航相關(guān)的附件
由于《公約》規(guī)范的是國際民用航空活動的頂層要求，其第五十四條允許國際民航組織頒發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（標(biāo)準(zhǔn)是指凡有關(guān)物理特征、結(jié)構(gòu)、材料、性能、人員或程序的規(guī)格，其統(tǒng)一應(yīng)用被認(rèn)為對國際航行的安全或正常是必需的，各締約國將按照公約予以遵守；如不可能遵照執(zhí)行時，按照公約第三十八條，必須通知理事會）和建議措施（建議措施是指凡有關(guān)物理特征、結(jié)構(gòu)、材料、性能、人員或程序的規(guī)格，其統(tǒng)一應(yīng)用被認(rèn)為對國際航行的安全、正�；蛐适怯欣�，各締約國將力求按照公約予以遵守）并作為公約的附件。附件規(guī)定了國際民用航空的概述性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并隨著國際民用航空的發(fā)展而不斷修訂，各締約國通過遵守這些標(biāo)準(zhǔn)來履行其義務(wù)。
國際民航組織頒發(fā)的與航空器適航性直接相關(guān)附件有：附件 8《航空器適航性》和附件6《航空器的運行》。與航空器適航性間接相關(guān)的附件是：附件 1《人員執(zhí)照的頒發(fā)》、附件7《航空器國籍和登記標(biāo)志》、附件 13《航空器事故和事故征候調(diào)查》、附件 16《環(huán)保要求》和附件19《安全管理》。這些附件相互關(guān)聯(lián)，如圖2所示。
圖 2 國際民航組織適航相關(guān)附件及其內(nèi)容的關(guān)聯(lián)示意
其中，附件 8作為航空器適航標(biāo)準(zhǔn)的核心附件，其他附件中涉及的適航要求與附件 8中的規(guī)定互為參照或補充。
1）附件 8和附件 6中均有持續(xù)適航責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，但附件 8闡明的是設(shè)計國（對負(fù)責(zé)型號設(shè)計的機(jī)構(gòu)擁有管轄權(quán)的國家）、制造國（對負(fù)責(zé)航空器、發(fā)動機(jī)或螺旋槳最后組裝的機(jī)構(gòu)擁有管轄權(quán)的國家）、登記國和所有締約國的持續(xù)適航責(zé)任，而附件 6闡明的是航空運營人的持續(xù)適航責(zé)任。附件 6中航空器持續(xù)適航的規(guī)定，還包括航空運營人的維修責(zé)任、維修管理手冊，維修大綱要求、維修記錄的保持、經(jīng)批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)等。為進(jìn)一步將附件 6中有關(guān)締約國持續(xù)適航責(zé)任的規(guī)定向附件 8轉(zhuǎn)移，附件 8第 12版將附件 6第 I部分第 8.7節(jié)“批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)”移至附件 8第 II部分“合格審定程序和持續(xù)適航”，并新增第 6 章“維修機(jī)構(gòu)的審批”。此外，附件 6第 I部分第 5章“飛機(jī)性能使用限制”與附件 8第 IIIA 部分、第 IIIB 部分所適用的大型飛機(jī)的適航標(biāo)準(zhǔn)互為補充。如：航空器應(yīng)滿足附件 8的適航性要求，但如果不滿足附件 6的附加要求，也可能不能用于特定運行任務(wù)。
2）附件 8 支持負(fù)責(zé)航空器、發(fā)動機(jī)和螺旋槳的型號設(shè)計和/或制造機(jī)構(gòu)實施安全管理體系，并將規(guī)定納入附件19。
3）噪聲合格審定和適航審定都關(guān)系到航空器的符合性，噪聲合格審定的貫徹可通過與航空器適航審定活動相結(jié)合而更加高效地完成。故附件 8編入對附件16 第 I 部分第 6.13 節(jié)、第 II 部分第 2.4.9 節(jié)、第 III 部分第4.6節(jié)和附件6 第I卷中的噪聲審定標(biāo)準(zhǔn)的參照。
適航指導(dǎo)材料
附件中條款是概述性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這就限定了在附件層面敘述的是目標(biāo)而不是實現(xiàn)這些目標(biāo)的方法。因此，在附件 8的框架下，這些概述性標(biāo)準(zhǔn)有時還需要由去除了強(qiáng)制性含義和義務(wù)的指導(dǎo)材料補充，從而幫助各締約國采用附件中標(biāo)準(zhǔn)以統(tǒng)一的方式制定其各自完整而詳細(xì)的國家規(guī)范或選擇另一締約國制定的國家規(guī)范。
為幫助各締約國根據(jù)附件 8的相應(yīng)適航要求制定適合于本國的適航規(guī)章，國際民航組織制定并頒發(fā)了適航指導(dǎo)材料 Doc 9760號文件《適航性手冊》。同時，還涉及其他附加指導(dǎo)材料。其中，第 95號通告《服役航空器的持續(xù)適航》，為幫助各締約國與其他締約國有關(guān)當(dāng)局對保持服役航空器的持續(xù)適航建立聯(lián)系提供了必要的材料。Doc 9318 號文件《關(guān)于國際民用航空公約修正案的議定書（第八十三條分條）》，是登記國在某些情況下無法充分履行責(zé)任時，可將這些職責(zé)委派給運營人所在國的協(xié)議。Doc 9859 號文件《安全管理手冊（SMM）》，涉及航空器、發(fā)動機(jī)和螺旋槳型號設(shè)計或制造機(jī)構(gòu)的安全管理規(guī)定。Doc 9683 號文件《人的因素培訓(xùn)手冊》和 Doc 9758號文件《空中交通管理（ATM）系統(tǒng)人的因素指南》提供了關(guān)于大型飛機(jī)、直升機(jī)和小型飛機(jī)在飛行性能、設(shè)計構(gòu)造、儀表、系統(tǒng)與設(shè)備方面必須考慮的人為因素的指導(dǎo)材料（圖3）。
圖 3 附件8及其相關(guān)指導(dǎo)材料的內(nèi)容關(guān)聯(lián)示意
2、附件8和CCAR-21-R4的對比
國際民航組織在制定國際適航標(biāo)準(zhǔn)時，其標(biāo)準(zhǔn)所適用的主體是各締約國并且效力一致，但對其法律效力的相對人（行政相對人、機(jī)構(gòu)、體系等）而言其效力卻存在差異。
現(xiàn)行有效的附件 8第 105次修訂第 II部分給出了一般合格審定和持續(xù)適航要求，第 III-V部分給出了航空器最低適航特性，其中：第 II部分從型號合格審定、制造、適航證、持續(xù)適航和安全管理方面分別給出了概括性標(biāo)準(zhǔn)（圖4）。
圖4 附件8對各締約國的一般合格審定和持續(xù)適航要求
由于這些標(biāo)準(zhǔn)被各締約國所承認(rèn)，但并不能代替各國的規(guī)章，因此，有必要在此基礎(chǔ)上分析這些標(biāo)準(zhǔn)和中國民航《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》（CCAR-21-R4）的區(qū)別與聯(lián)系，明確需要重點關(guān)注的情況，以下對圖4中內(nèi)容逐一展開解析。
型號合格審定（設(shè)計）
1）附件 8第 II部分“合格審定程序和持續(xù)適航”第1.4節(jié)“型號合格證”中規(guī)定，“設(shè)計國一旦收到航空器型號（或如果發(fā)動機(jī)型號或螺旋槳型號單獨進(jìn)行了合格審定）符合相應(yīng)適航要求的滿意證據(jù)，必須頒發(fā)型號合格證，以確定型號設(shè)計并表示其已獲得批準(zhǔn)”。這里明確的是設(shè)計國對型號合格審定頒發(fā)的證件的形式，但不限制設(shè)計國之外的締約國在進(jìn)行型號合格審定時的證件形式且不強(qiáng)制頒發(fā)證件。對此，中國民航根據(jù)CCAR-21-R4 的規(guī)定，明確對進(jìn)行型號合格審定的民用航空產(chǎn)品頒發(fā)型號合格證或型號認(rèn)可證。
2）附件 8第 II部分第 1.3節(jié)“符合相應(yīng)適航要求的證明”中“注：有些國家通過對設(shè)計機(jī)構(gòu)審批簡化設(shè)計的批準(zhǔn)過程”。由于附件中的“注”是用于說明有關(guān)“標(biāo)準(zhǔn)和建議措施”的解釋或補充材料，并不構(gòu)成“標(biāo)準(zhǔn)和建議措施”的一部分。因此，這類條款沒有強(qiáng)制性，只是說明某些國家通過對設(shè)計機(jī)構(gòu)的審批簡化對設(shè)計的批準(zhǔn)，但本質(zhì)上并不要求各締約國對設(shè)計機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，也未要求建立設(shè)計保證系統(tǒng)作為獲得設(shè)計批準(zhǔn)的前提。而中國在2017年頒發(fā)的CCAR-21-R4中，新增第十四章“設(shè)計保證系統(tǒng)”，并要求將“已表明或正在表明具有設(shè)計保證系統(tǒng)”其作為型號合格證、型號合格證更改、補充型號合格證、改裝設(shè)計批準(zhǔn)書、零部件制造人批準(zhǔn)書和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定項目批準(zhǔn)書的申請人和持有人的資格條件。隨后，為大力促進(jìn)通用航空發(fā)展并創(chuàng)造良好通航發(fā)展環(huán)境，民航局航空器適航審定司印發(fā)《民航局適航司關(guān)于通用航空適航審定政策的通知》（民航適發(fā)[2018]2號），對有關(guān)通航領(lǐng)域設(shè)計保證系統(tǒng)的要求說明如下：“針對《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》（CCAR21）對所有設(shè)計批準(zhǔn)申請人或持有人提出的設(shè)計保證系統(tǒng)要求，允許除 25部和 29部航空器之外航空產(chǎn)品和零部件的設(shè)計批準(zhǔn)申請人和持有人按照自愿原則滿足相關(guān)要求”�？梢�，中國民航對設(shè)計機(jī)構(gòu)的適航管理要求一定程度上高于國際民航組織在附件8中的規(guī)定，新規(guī)定下上述申請人和持證人面臨一定的挑戰(zhàn)。
3）附件 8 第 II 部分第 1.3 節(jié)規(guī)定，“締約國在批準(zhǔn)改裝、修理或更換部件的設(shè)計時，必須基于滿意的證據(jù)”，同時，“注：有些國家通過頒發(fā)補充型號合格證或更改型號合格證表示批準(zhǔn)航空器、發(fā)動機(jī)或螺旋槳的改裝設(shè)計”。這里表明設(shè)計更改應(yīng)經(jīng)過締約國批準(zhǔn)，而在設(shè)計更改的批準(zhǔn)方式及證件類型上可由各締約國自行抉擇。對比 CCAR-21-R4 的規(guī)定，中國在對設(shè)計更改的規(guī)定更為全面和詳盡�？筛鶕�(jù)設(shè)計更改的程度和申請人類型，采用頒發(fā)新型號合格證或者型號認(rèn)可證、更改原有型號合格證或者型號認(rèn)可證、頒發(fā)補充型號合格證、改裝設(shè)計批準(zhǔn)書和補充型號認(rèn)可證等多種方式進(jìn)行差異管理。
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