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通過強制執行行動的威懾力鼓勵遵章行事。
3.2.5 一種介于上述積極和消極兩個極端做法之間的國家管理系統有相當多的優點，該系統應具有如下特點：
a) 在國家、經營人與服務提供者之間均衡分配安全責任；
b) 能夠根據國家資源證明在經濟上是可行的；
c) 能使國家保持對經營人和服務提供者的活動持續進行管理和監督而又不會不適當地阻止他們對組織進行有
效指揮和控制；
d) 促使在國家和經營人與服務提供者之間產生并保持和諧關系。
3.3 民用航空管理局
3.3.1 民用航空管理局是執行航空安全立法和管理規定的國家機構。實際上，民用航空管理局制定和執行國家
的安全方案。在這樣做的過程中，有效的國家民用航空管理局以如下各項內容為指導：
a) 所闡明的其安全方面的觀念和任務；
b) 易于理解和接受的：
1) 運營原則，例如以合理成本提供滿足公眾期望的安全和高效的服務；尊重被管理的組織 (顧客) 和員工；
2) 企業價值觀，例如能力、公開、公正、正直、尊重和對顧客的需求做出反應；
c) 所聲明的管理局的安全目標，例如降低不安全航空事件發生的可能性和后果；增進整個航空業界和大眾對國
家實際安全狀況的了解；
d) 實現其目標的戰略，例如：通過查明低于可接受安全水平的運作來減少航空安全風險，鼓勵恢復到可接受的
安全水平，或者必要時吊銷其合格證書。
3.3.2 基于這些廣泛的方針，國家管理局一般具有下列一些方面或所有方面的責任：
a) 制定和執行促進安全和高效航空的規則、規章和程序，例如：
1) 人員執照的頒發；
2) 獲取和換發下列證書的程序：
—— 運行證書；
—— 適航證書；
第3 章 國家安全方案 3-3
—— 機場使用許可證；
3) 空中交通服務的運作；
4) (在很多國家) 進行事故和事故征候調查；
b) 通過監督、檢查和安全審計等實施一個對整個民航系統進行安全監督的系統；
c) 采取必要的強制行動；
d) 密切關注技術的進步和最好的行業做法，以不斷提高國家航空系統的績效；
e) 保持一個航空記錄系統，包括執照和證書、違規、報告的事故和事故征候；
f) 進行安全趨勢分析，包括事故/事故征候資料，業務困難報告；
g) 通過分發專門的安全資料，召開安全研討會等方法促進安全。
3.3.3 許多國家 (依照附件13) 將事故和嚴重事故征候調查的責任下放給其民用航空管理局。然而，這種做法
觸發了潛在的利益沖突，因為調查人員可能被要求報告國家安全監督工作 (可能甚至是作為管理者自己的工作) 的缺
陷。越來越多的國家正建立獨立于管理當局的專業調查機構。
3.4 國家安全績效
3.4.1 國際民航組織的普遍安全監督審計計劃查明了許多國家安全方案的根本缺點，正是這些缺點使得全球的
安全標準大相徑庭。雖然締約國有達到國際民航組織的標準和建議措施要求的義務，但各締約國也應關心其國家民
航系統的安全績效。下列是一些顯示一國家安全方案可能有缺陷的情況：
a) 不充分的管理立法和規章 (不完善、過期等)；
b) 潛在的利益沖突 (管理者與服務提供者、教育者與執法者、管理者調查涉及自身過錯的事件)；
c) 不完善的民航基礎設施和系統 (導航和通信設備、機場、空域管理等)；
d) (由于資源限制、政治形勢、國家緊急狀態等) 不適當地 (不完全、過時、不一致) 履行管理職能，如頒發執
照、監督和執法；
e) 與管理要求的規模和復雜性不相適應的資源和組織 (缺乏經過訓練的合格人員、管理能力、信息技術等)；
f) 影響管理績效質量和及時性的民用航空管理局內的不穩定和不確定性 (工作人員的士氣、政治干預和資源限
制等)；
g) 缺乏正式的安全方案 (事故征候自愿報告方案、管理安全審計等)；
h) 安全思想僵化 (事件發生率不斷上升、薄弱的國家安全文化、不愿意采用經證明的最佳做法等)。
3-4 安全管理手冊 (SMM)
3.4.2 而國家的安全方案中存在下列因素則表明該方案正在為維護所期望的安全系數提供可靠的基礎：
a) 協調國家安全方案各個方面并將之結合為一個有機整體的行政管理機制；
b) 對國家所有安全職能 (頒發執照、資格認證、執法等) 履行情況的監控；
c) 國家危險識別方案的提供 (強制性事件報告、自愿 (無懲罰) 事故征候報告、業務困難報告等)；
d) (獨立于管理當局的) 充分的事故和事故征候調查能力；
e) 基于風險的針對所有管理職能的資源分配 (積極主動地把管理的注意力放在已知的高風險領域)；
f) 幫助經營人和廣泛傳播安全信息的主動的和被動的安全宣傳方案 (包括安全數據庫、趨勢分析、監控最好的
行業做法等)；
g) 國家安全監控方案 (趨勢監控和分析、安全檢查、事故征候調查、安全監督)；
h) 確保所有經營人和服務提供者遵守規章的定期管理安全審計。
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第4 章
對安全的理解
4.1 綜 述
4.1.1 正如第1 章所討論的，安全是一種狀態，在這種狀態下，產生傷害或損害的風險被限制在可接受的水平
內。帶來風險的安全危險可在安全遭到明顯破壞 (如事故或事故征候) 后顯現出來，也可在實際安全事件出現之前，
通過正式的安全管理方案加以主動識別。識別出安全危險后，必須對相關風險進行評估。清晰地理解風險的性質，
可以確定風險的 “可接受性”。對于那些不可接受的風險必須采取措施。
4.1.2 安全管理強調用系統的方法進行危險識別與風險管理 —— 從而使人員傷亡、財產損失、財政、環境和社
會損失最小化。
4.2 風險的概念
4.2.1 由于安全是以風險來界定的，所以在考慮安全時必然會涉及風險這一概念。
4.2.2 沒有絕對安全的事情。在對一個系統是否安全進行任何評估之前，必須先為該系統確定可接受的風險水
平。
4.2.3 風險通常被表述為可能性，然而風險的概念絕不僅限于可能性。我們不妨用一個假定實例來說明這一點：
　
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